ADMINISTRASI KEUANGAN NEGARA

1. Ruang  Lingkup  Pembahasan  Administrasi  Keuangan

           Masalah  utama  administrasi  keuangan  adalah  masalah pengambilan  keputusan  kebijaksanaan  dan  pelaksanaan  yang  berkaitan  dengan  perencanaan, pelaksanaan, akutansi, laporan  pelaksanaan, dan  pengawasan  atas  pengadaan dana disatu  pihak serta  penggunaan  dana dilain pihak (Abdullah :1982). Tujuan  yang  ingin  dicapai oleh  administrasi  keuangan  negara  adalah pertanggungjawaban, efisiensi, dan  atau  efektivitas  dalam  pengadaan  serta  penggunaan  dana.

           Ruang  Lingkup  pembahasan  Administrasi  Keuangan, tergantung  dari sudut pendekatan  yang  digunakan.  Pendekatan  yang  berbeda  akan  mencerminkan  ruang  lingkup  yang  berbeda.  Pembahasan  Administrasi  Keuangan  dikelompokkan  kedalam 5 pendekatan  yang  berbeda  yaitu  pendekatan  ketatalaksanaan keuangan, pendekatan keuangan negara, pendekatan administrasi negara termasuk administrasi pembangunan, pendekatan sejarah perkembangan sistem anggaran, pendekatan organisasi sebagai sistem terbuka.

a. Pendekatan  Ketatalaksanaan  keuangan

§  Dengan  pendekatan  ketetatalaksanaan  keuangan (financial management), maka  pembahasan  administrasi  keuangan  mencakup  fungsi  perencanaan  keuangan, ketatalaksanaan  penggunaan  dana, penyediaan  atau penggunaan  dana  yang  diperlukan.

§  Menurut  Robert W Johnson,  fungsi  ketatalaksanaan  adalah  perencanaan keuangan (financial  planning), pengambilan  keputusan  alokasi  dana di antara  berbagai kemungkinan  investasi  pada  aktiva (managing  assets), menarik  dana  dari  luar (raising funds),  dan  penanganan  masalah-masalah  khusus (meeting  special problems).

§  Hakekat  perencanaan  adalah  analisa, baik  analisa  intern  maupun  ekstern, baik  jangka pendek, sedang  maupun  jangka  panjang  sebagai  landasan  untuk  menyususn  serangkaian  tindakan  pada  masa  mendatang  dalam  usaha  mencapai  tujuan  tertentu.

§  Perencanaan  keuangan  mencakup  proyeksi  terhadap  aliran kas (cash flows)  serta proyeksi  terhadap  kebutuhan  investasi  pada  masa  mendatang (capital budgeting).

§  Perencanaan  atas  aliran  masuk  dan  keluar  dari  kas  dan  proses  pengambilan  keputusan  terhadap  alokasi  dana di antara  berbagai  kemungkinan  merupakan  dua  fungsi  ketatalaksanaan  keuangan  yang  erat  hubungannya.

§  Jika  aliran  keluar  dari kas  melebihi  aliran  masuk  ke kas sebagaimana  yang  diperkirakan  akan  terjadi  pada  masa  mendatang  dan  saldo  kas  tidak  mencukupi untuk  menyerap  kekurangan,  maka  perlu diperoleh  atau  ditarik dana  dari luar  melalui  berbagai  bentuk dan  kemungkinan pemilihan  dan pinjaman  yang  ada.

b. Pendekatan  Keuangan Negara.

§  Bila  administrasi keuangan  ditinjau  dari  sudut pendekatan  keuangan negara, maka pembahasan  mencakup  keuangan  badan hukum publik, baik keuangan negara  maupun  keuangan  badan hukum publik yang lebih rendah.

§  Pembahasan  biasanya  lebih  ditekankan pada  segi-segi  yang berkaitan  dengan pengeluaran negara, pendapatan negara, perpajakan, hutang negara  dan  anggaran  negara.

§  C. Goedhart ( terjemahan  Ratmoko, 1973)  cakupan keuangan negara  meliputi  segi  yang  berhubungan dengan  fungsi fiskal, lembaga fiskal, teori tentang barang dan jasa-jasa sosial atau publik, teori tentang  distribusi optimal, politik fiskal, struktur pengeluaran, struktur penerimaan, pengaruh pajak  dan pengeluaran pemerintah pada pola tingkah laku kegiatan ekonomi, kebijaksanaan fiskal dalam  kaitannya dengan alokasi  sumber-sumber. distribusi pendapatan  dan  kekayaan, stabilisasi  ekonomi  serta masalah  kebijaksanaan.

c. Pendekatan  Administrasi Negara (public administration)

§  Dari sudut administrasi negara, ada dua  segi yang berkaitan  dengan  administrasi keuangan (Dimock  dan Dimock).

§  Pertama, merupakan bidang keuangan  yang luas, meliputi fungsi  perhitungan dan pemungutan pajak, pemeliharaan dana,  hutang negara dan administrasi hutang negara.

§  Kedua, merupakan bagian dari administrasi negara, sebagaimana  ditinjau melalui sudut pandangan  pimpinan administrasi  dan mereka yang  mempunyai perhatian  terhadap  apa  yang  dilakukannya.

§  Administrasi keuangan terdiri dari  serangkaian  langkah di mana dana  disediakan  untuk pejabat-pejabat tertentu  menurut prosedur-prosedur  yang  dapat  menjamin  pertanggungjawaban  yang sah  dan  menjamin apa daya guna penggunaan dana tersebut.

§  Bagian utamanya adalah anggaran belanja, pembukuan, pembelian dan persediaan.

§  Anggaran belanja  adalah perkiraan pengeluaran dan penerimaan yang  seimbang  untuk suatu waktu tertentu.

§  Dibawah wewenang pimpinan administrasi, anggaran belanja  itu merupakan  catatan pelaksanaan pekerjaan  pada  masa lalu, suatu metode pengawasan pada waktu ini  dan proyeksi  melalui rencana-rencana untuk  masa yang akan datang.

§  Daya  yang ada pada pemerintah terutama berasal dari pemungutan pajak, pinjaman-pinjaman serta pendapatan lain yang bukan berasal dari pajak.

§  Administrasi  keuangan menyangkut  lima segi kebijaksanaan  nasional  yang terpisah-pisah (Allen D.Manvel dalam Abdullah,1982: 6) yaitu  :

              1. Kebijaksanaan  ekonomi, menyangkut  hubungan

                   antara pengeluaran pemerintah dan semua  penda-

                   patan  lainnya.

              2.  Kebijaksanaan utang (bagaimana pemerintah me-

                   ngadakan  dan membayar kembali  utang-utang)

              3.  Kebijaksanaan pendapatan (menentukan besarnya

                   secara relatif dari berbagai sumber  penerimaan

                   serta persoalan  pajak-pajak  yang harus dikena-

                   kan).

              4.  Kebijaksanaan pengeluaran

              5.  Kebijaksanaan pelaksanaan

§  Perumusan kebijaksanaan fiskal  mempertimbangkan pengaruh  dari administrasi keuangan pemerintah  terhadap keseluruhan  pola tingkah laku kehidupan  ekonomi bangsa. Bukan semata-mata penemuan  sumber penerimaan  untuk  memenuhi kebutuhan pengeluaran tetapi juga pada masalah-masalah perpajakan, hubungan pengeluaran pemerintah  pada perekonomian, sehingga bisa dimengerti  peranan dan pengaturan pemerintah  dalam bidang perekonomian nasional. Masalah kebijaksanaan fiskal  demikian penting  dalam rangka  memberikan kerangka-dasar  untuk proses anggaran.

§  Nilai yang  sangat penting  dan menekan keseluruhan proses anggaran adalah pertanggungjawaban (accountability).

§  Maksud utama dari pertanggungjawaban keuangan  adalah untuk  menjamin  pertanggungjawaban demokratis  kepada rakyat.

§   Aparatur negara  mempunyai dua bentuk  pertanggung jawaban, yaitu  pertanggungjawaban  keuangan  dan pertanggungjawaban  pengambilan keputusan  yang bijak dan jujur dalam bidang  keuangan.

§  Terjaminnya kejujuran  dalam  pemerintahan dapat  dilakukan  dengan  membagi  kekuasaan  diantara berbagai  aparatur negara (otorisator, ordonator, bendaharawan).

d. Pendekatan  sejarah perkembangan  sistem anggaran.

§  Ditinjau  dari  sudut sejarah  perkembangan sistem anggaran, maka administrasi keuangan  telah  berkembang  dari Administrasi Keuangan  Tradisional (yang berorientasi pada pengawasan)   yang telah dikembangkan (di Amerika Serikat) sejak tahun 1789  ke arah  Administrasi Keuangan  Hasil Karya (Performance Financial Administration)  pada tahun 1949 (berorientasi pada ketatalaksanaan).

§  Perkembangan selanjutnya terjadi  dari Administrasi Keuangan Hasil Karya ke arah  sistem Administrasi Keuangan Terpadu (Integrated Financial Administration) yang berorientasi pada perencanaan  dan atau tujuan-tujuan yang hendak dicapai.

§  Robert Anthony  memperkenalkan  tiga proses administrasi  berbeda  yaitu  : perencanaan strategis, pengawasan ketatalaksanaan  dan pengawasan  operasional. Gagasan  ini berpengaruh  pada  tokoh-tokoh  yang  memperkembangkan  SIPPA.

e.  Organisasi  sebagai  sistem  terbuka.       

§  Organisasi  keuangan, yang  ada dalam  batas-batas dan kendala-kendala lingkungan luar, mencakup lima unsur pokok  yang  saling  berhubungan dan pengaruh  mempengaruhi.

§  Infut dari luar – diubah – disajikan kepada lingkungan luar (sebagai sebuah sistem  terbuka).

§  Organisasi keuangan  terdiri atas 5 unsur :

1. unsur tujuan dan nilai (diperoleh dari lingkungan sosial budaya)

2. unsur teknis (spesialisasi pengetahuan, kecakapan, dan ketrampilan  yang diperlukan untuk menjalankan fungsi-fungsi organisasi keuangan.

3. unsur psikososial (menunjukkan  hubungan sosial vertikal  maupun horisontal – faktor motivasional)

4. unsur struktural (menunjukkan  cara-cara melakukan spesialisasi dan  koordinasi – struktur organisasi, struktur wewenang, struktur program, struktur perencanaan, prosedur-proedur keuangan  dll)

5. unsur  yang mencakup keseluruhan unsur  dari  OK  baik  dengan lingkungan khusus  maupun  lingkungan  umum.

§  Dari sudut pendekatan organisasi  sebagai sistem terbuka dan terpadu, administrasi keuangan hanya merupakan salah satu bagian  saja  dari organisasi keuangan. Sedangkan organisasi keuangan  termasuk sebagai salah satu unsur dalam lingkungan umum yang  mencakup lingkungan budaya, teknologi, pendidikan, politik,fisik, perundang-undangan, demografi, ekonomi  dan lingkungan sosial. 
        

2. Pengertian dan Ruang Lingkup  Keuangan Negara

1.         Pendekatan  yang  digunakan  dalam  merumuskan  Keuangan  Negara berdasarkan  penjelasan pada U.U No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, adalah  dari  sisi  obyek, subyek, proses  dan  tujuan.

a.    Sisi  obyek  : Yang  dimaksud  dengan  keuangan  Negara  adalah  meliputi  semua  hak  dan kewajiban negara  yang  dapat  dinilai  dengan uang, termasuk  kebijakan  dan  kegiatan  dalam  bidang  fiskal, moneter  dan  pengelolaan kekayaan  negara  yang  dipisahkan, serta  segala  sesuatu  baik  berupa  uang  maupun  berupa  barang  yang  dijadikan  milik  negara  berhubung  dengan  pelaksanaan  hak  dan  kewajiban  tersebut.

b.   Sisi  subyek  :  Keuangan  Negara  meliputi  seluruh  obyek  sebagaimana tersebut  di atas  yang  dimiliki  negara, dan/atau  dikuasai  oleh  Pemerintah  Pusat, Pemerintah Daerah,  Perusahan Negara/Daerah  dan  badan  lain  yang  ada  kaitannya  dengan  keuangan  negara.

c.    Sisi proses  :  Keuangan Negara  mencakup  seluruh rangkaian  kegiatan  yang  berkaitan  dengan  pengelolaan  obyek  sebagaimana  tersdebut  di atas  mulai  dari  perumusan  kebijakan dan pengambilan  keputusan   sampai  dengan  pertanggungjawaban.

d.   Sisi  Tujuan : Keuangan Negara  meliputi seluruh  kebijakan, kegiatan  dan  hubungan  hukum  yang  berkaitan dengan  pemilikan dan/atau  penguasaan  obyek  dalam  rangka  penyelenggaraan  pemerintahan  negara.

2.   S.P Siagian  : Keuangan Negara  berarti  semua hak dan kewajiban  yang dinilai dengan uang, dan segala sesuatu yang dapat dinilai dengan uang  berhubung  dengan hak-hak negara.

3.   Keuangan Negara adalah  semua hak  dan semua kewajiban  yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu  baik yang berupa uang maupun barang  yang dapat dijadikan milik negara  berhubungan dengan pelaksanaan hak  dan kewajiban tersebut ( Pasal 1 UU 17 Tahun 2003).

      Berdasarkan uraian di atas dapat disimpulkan  bahwa Keuangan Negara  mengandung  empat unsur :

      1. Hak-hak  Negara

      2. Kewajiban-kewajiban Negara

      3. Ruang  lingkup Keuangan Negara

      4. Aspek sosial ekonomis Keuangan Negara.

Hak-hak  Negara.

      Hak-hak negara  adalah usaha pemerintah  untuk mengisi  kas negara  yang akan dipergunakan untuk membiyayai  kepentingan-kepentingan masyarakat.  Hak-hak ini meliputi :

      1.   Hak mencetak uang, yang dalam pelaksanaannya  dilakukan       oleh  Bank Sentral (BI).

      2.   Hak mengadakan pinjaman  baik pinjaman  yang berasal dari      dalam negeri  maupun dari  luar negeri.

      3.   Hak mengadakan pinjaman paksa, seperti  : hak menarik   pajak, iuran dan pungutan lainnya.

Kewajiban-kewajiban Negara.

      Kewajiban – kewajiban negara  dimaksudkan untuk  memperbaiki tarap hidup  rakyat secara keseluruhan  agar lebih  baik dari  sebelumnya.

      1.   Kewajiban menyelenggarakan tugas-tugas negara  demi      kepentingan masyarakat. (Psal 33  dan 34  UUD.1945)

      2.   Kewajiban  membayar atas  hak-hak tagihan yang  datangnya     dari  pihak  ketiga.

Ruang lingkup Keuangan Negara.

      Ruang lingkup Keuangan Negara  dibedakan menjadi  dua komponen  yaitu :      

      1. Keuangan Negara  yang pengurusannya  dipisahkan.

      2. Keuangan Negara  yang diurus langsung pemerintah.

Aspek  sosial ekonomis  daripada Keuangan Negara

      Menurut RICHARD MUSGRAVE  bahwa secara  sosial ekonomis keuangan negara dapat diketahui  dari tiga segi  yaitu :

      1.   Redistribusi  pendapatan (Redistribution  of income)

      2.   Pengalihan daripada sumber-sumber (Realocation of sources)

      3.   Kestabilan  terhadap kegiatan ekonomi (stabilitation)        

Pengelompokkan  Bidang  Pengelolaan KN.

1. Sub bidang  pengelolaan  fiskal

2. Sub bidang  pengelolaan  moneter

3. Sub bidang  pengelolaan  kekayaan  negara  yang  dipisahkan 

Asas-asas  umum Pengelolaan  Keuangan  Negara. 

      Dalam  rangka  terwujudnya  Good Governance  dalam  penyelenggaraan  negara, pengelolaan  keuangan  negara  perlu  diselenggarakan  secara  profesional, terbuka, dan  bertanggung jawab.

Asas – asas  yang telah  lama  dikenal  dlm. pengelolaan KN  :

1. asas  tahunan

2. asas  universalitas

3. asas kesatuan

4. asas spesialitas

Asas-asas  (baru) sebagai cerminan best practices (penerapan  kaidah-kaidah  yang  baik) dalam  pengelolaan  KN :

1. akuntabilitas  yang  berorientasi  pada  hasil;

2. profesionalitas;

3. keterbukaan  dalam  pengelolaan KN.;

4. pemeriksaan  keuangan  oleh  badan  pemeriksa  yang  bebas

   dan  mandiri.

3. Pengertian  Administrasi Keuangan Negara.

a.    Administrasi Keuangan Negara adalah :  tata pengendalian daripada keuangan negara. ( S. Prayudi  Atmosudirjo).

b.   Administrasi Keuangan Negara  adalah : semua kegiatan-kegiatan pemerintah  dalam pengelolaan keuangan, diawali dari  penyiapan dan perumusan perencanaan, program anggaran, mengatur dan menata cara-cara membelanjakan uang negara, mencatat macam-macam pendapatan negara, menyelamatkan semua dana-dana negara  dan bagaimana cara untuk mempertanggungjawabkan  itu semua. (M.S Hendrick).

Kesimpulan  :

      Administrasi Keuangan  meliputi : perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan  termasuk pertanggung jawabannya.

4. Sumber Hukum Keuangan Negara.

§   Sumber hukum dari Administrasi Keuangan  Negara  adalah  U.U.D  1945  Pasal  23 s/d 23E yang berbunyi  :

Pasal  23.

– ayat 1.    Anggaran pendapatan dan belanja negara sebagai wujud  dari pengelolaan keuangan negara  ditetapkan setiap tahun  dengan undang-undang  dan dilaksanakan secara terbuka  dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

-ayat 2.     Rancangan  undang-undang  anggaran  pendapatan dan belanja negara  diajukan oleh presiden  untuk dibahas bersama DPR  dengan  memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah (DPD).

-ayat 3.   Apabila Dewan Perwakilan Rakyat  tidak  menyetujui rancangan anggaran pendapatan dan belanja  negara  yang  diusulkan oleh  Presiden, Pemerintah  menjalankan  Anggaran  Pendapatan  dan Belanja Negara  tahun  yang  lalu.

Pasal  23A.     

Pajak  dan pungutan lain  yang bersifat  memaksa  untuk keperluan negara diatur dengan undang-undang.

Pasal  23B.  
Macam  dan harga mata uang  ditetapkan dengan undang-undang.

Pasal  23C.     
Hal-hal lain mengenai keuangan negara  diatur dengan  undang-undang.

Pasal  23D.     
Negara  memiliki suatu Bank Sentral  yang  susunan, kedudukan, kewenangan, tanggung jawab, dan independensinya diatur dengan  undang-undang.

Pasal  23E     

-ayat 1       Untuk  memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang  keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan  yang bebas dan mandiri.

-ayat 2     Hasil pemeriksaan keuangan negara diserahkan kepada Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan  Rakyat Daerah, sesuai dengan kewenangannya.

-ayat 3    Hasil pemeriksaan tersebut ditindaklanjuti oleh lembaga perwakilan  dan/atau badan  sesuai  dengan undang-undang.

§   Dasar  hukum  merupakan  landasan dasar  yang  dipergunakan sebagai  pedoman atau sebagai petunjuk bagaimana keuangan negara  tersebut harus  dijalankan dengan sebaik-baiknya.

§   Dasar  hukum  adalah untuk menjamin  bahwa dalam realisasi  pengurusan  keuangan negara tercermin  kesatuan (unity)  dalam bertindak  bagi pejabat-pejabat negara.

§   Dalam UUD.1945  tidak dijumpai tatacara  pengurusan Keuangan Negara  secara terperinci. Oleh karena itu  cara pengaturan keuangan negara  harus diatur dengan undang-undang tersendiri.

§   Dalam negara  yang berdasarkan facisme, anggaran itu ditetapkan  oleh pemerintah. Tetapi dalam negara demokrasi  anggaran negara  ditetapkan dengan undang-undang  (artinya dengan persetujuan DPR).

         

ANGGARAN   NEGARA

A. Pengertian Anggaran Negara

     Secara  etimologis  perkataan  anggaran  bersumber  dari  kata ”anggar”  atau ”kira-kira”  atau ”perhitungan” (Poerwadarminta, Kamus Besar  Bahasa  Indonesia),  sehingga pengertian  anggaran negara  berarti  perkiraan atau  perhitungan  jumlahnya  pengeluaran  atau belanja  yang  akan  dikeluarkan  oleh  negara. Begrooting (Bld, C.Goedhart).

     1. Anggaran Negara dalam Pengertian Administratif :

          – merupakan pengertian  yang paling  sederhana

          - dimana pembagian  kekuasaan  belum  dikenal (terutama pada                  jaman  kerajaan monarchi absolut.

          -  Pengeluaran  keluarga raja merupakan pengeluaran negara.

          – Tidak dikenal adanya otorisasi, ordonansi  serta kewenangan                             bendaharawan seperti sekarang.

     Oleh  karena demikian  anggaran  pada  waktu  itu  terlihat  lebih  bersifat  penata  usahaan  belaka  dari  pengeluaran  dan  penerimaan  keuangan  negara  dengan  memperhatikan  keseimbangan  yang logis antara keduanya. Konsepsi  negara  ketika  itu, lebih  sering  dikenal  sebagai l’etat cest moi (negara  adalah  saya).

     2. Anggaran  Negara dalam pengertian formil (dari sudut  konstitusi).

          – Dimulai dari munculnya teori  mengenai  Tata  Negara  dari John             Locke  di Inggris ( kekuasaan legislatif, eksekutif dan federatif)          yang  kemudian  meluas ke Inggris  dengan  ajaran Trias Politica       dari Montesquieu.

          – Ditujukan  untuk  menjamin  hak asasi rakyat, agar tidak  timbul              kesewenang-wenangan  dari  raja (pemerintah).

          -  Hak  asasi  yang  terjelma  dalam  asas kedaulatan rakyat dibidang          keuangan negara  disebut ”hak budget”. yang dituangkan  dalam         ketentuan  undang-undang.(baca  pasal 23 s/d 23C UUD.1945)

          Dari ketentuan-ketentuan  yang  terdapat  di dalam UU tersebut, jelas terlihat  bahwa persetujuan DPR dapat  dikatakan  mutlak, shg scr teoritis prinsipiil, Pemerintah tidak  mungkin melaksanakan Anggaran Negara  yang belum  disetujui DPR. Unsur unsur  yuridis dalam  anggaran negara, terlihat  dari  hak  dan kewajiban  yang  ada  pada  penguasa  dan  rakyat, dimana  rakyat  melalui  perwakilannya berhak  menentukan  uang  rakyat  menyangkut  sumber  dan  penggunaannya.

     3. Anggaran  negara ditinjau  dari  sudut Undang-undang  dan peraturan         pelaksanaannya (materiil).

         

          Pengertian  anggaran  dari  sudut  materiil  lebih  menekankan  pada pemerintah  sebagai pelaksana  pemerintahan  yang  terikat  kepada  sesuatu  jumlah  maksimal tertentu dari  anggaran  negara  yang  telah  ditetapkan  dalam  undang-undang. dengan  demikian  eksekutif  hanya  dapat  melakukan  tindakan-tindakan  dalam  batas-batas  yang  telah  ditetapkan  pada  undang-undang.

     4. Anggaran  Negara  dari  sudut  policy (kebijaksanaan)

           ini  mengandung  makna  bahwa  apa  yang  telah  tertuang  didalam  anggaran  negara  adalah  merupakan bentuk  policy/kebijaksanaan pemerintah  yang  akan  dilakukannya pada  satu  tahun  anggaran  kedepan. Hal  ini  dapat  dilihat  pada  besarnya  pengalokasian  anggaran  per sektor.